土地改革试点经验七：园洲镇村共同开发

2013年07月10日 09:35   来源：《全国城镇发展改革试点经验总结资料汇编》
土地制度改革试点经验总结之七：广东省园洲镇：镇村共同开发、共同建设、共享土地增值收益

　　全国发展改革试点城镇-广东省惠州市博罗县园洲镇是“中国休闲服装名镇”、“全国小城镇建设试点镇”、“广东省十大宜居城镇”、“广东省卫生镇”、“广东省教育强镇”。全镇面积112.71平方公里，下辖27条村和2个居委会，总人口约20万人。2012年，全镇实现工农业总产值101.73亿元，财政税收3.89亿元，农民人均纯收入达10299元。

　　园洲镇作为博罗县西部的发展核心，正处于工业化、城镇化加快发展的阶段，对土地的需求量不断增长，不可再生的土地资源的瓶颈约束日趋突出。为此，广东省惠州市博罗县园洲镇镇村开发、共同建设、共享土地增值收益，探索出了一条镇村共同开发之路。这对如何实现十七届三中全会提出的同地同价和建立城乡统一建设用地市场，具有重要的借鉴作用。国家发改委调研组于2012年2月对园洲的做法进行了专题调研。

一、合作开发，利益共享

　　园洲镇于90年代初就提出“以城镇建设推动经济发展”的经营城镇理念，园洲镇委镇政府提出城镇建设应遵照“统一规划、统一征地、统一调配、统一管理、统一开发 ”的原则，发动村集体和群众投资等各种筹资方式共同开发建设城镇。镇政府以当时最重要的镇区主干道兴园路为中心，往两边延伸2公里的区域为重点统一规划，镇村共同开发建设，开启了园洲镇村共同开发之路，当时村集体和群众都很支持园洲镇的这一发展策略，镇村共同开发得到了顺利推进。他们的主要做法是：

　　1、村民自愿，镇村协商。镇村共同开发需要经历两道程序，先是村集体与村民要开会协商，村内党员、户代表一起表决确定村是否同意参与镇村共同开发；然后镇根据村集体最后达成的意愿，再与村集体协商，达成一致意见后签订镇村合作开发的协议书。依据规划，统一行动。以镇区主干道为中心，分为90米、90米～300米、300米以外三个圈层，90米以内的用地镇村按七三分成，镇政府占七成，村、组共占三成; 90米～300米用地按五五分成划分，镇政府与村、组各占五成；300米以外的用地以村组为主。

　　2、权责分明，共同开发。土地权属的划分依据就近原则协商确定，镇房地产开发公司与村、组签定协议书。在土地开发的投资主体方面，镇村也明确了各自的责任：在征收的用地中，凡是镇政府已征收用于合作开发的主干道，由镇政府投资完善市政配套设施。凡属于村、组自主规划的范围，其中园区、道路的建设由村、组负责完善市政配套。实际在操作过程中，园洲镇的主干道路两旁90米范围以内的市政配套基本都由镇政府投资完善。主干道路两旁90米范围以外的市政配套遵循“谁卖地、谁建设、谁配套”的原则实施。

　　3、各显其能，收益共享。为建设园洲镇中心城区，园洲镇委、镇政府与上南村、刘屋村、下南村已共同开发土地面积1761亩。其中，镇统筹开发用地面积1391亩，划回给上南村土地面积242亩，划回给刘屋村土地面积78亩，划回给下南村土地面积50亩。上南村、刘屋村、下南村在已划回的镇村共同开发用地基础上，通过村自筹和招商引资等方式完善基础设施的建设，两个村都在镇村统一规划的区域周边继续规划村内的土地，进一步扩大开发建设范围，加大招商引资力度，实现了村集体经济的飞跃发展。

　　4、村集体“自主选择”开发模式。上南村鼓励本村村民发展工业，带动本村制衣产业集聚发展。村集体统一规划工业园，并统一配套水、路、电、通讯等基础设施，配套完善后再低价卖给本村村民，鼓励村民自主创业。上南村规划建成了面积约600亩的“上南民营工业园”，面积约300亩的园洲中大轻纺城，村集体投入了上亿元的资金。建成后，村集体再以150元/平方米的超低价格卖给本村积极创业的村民，报建时还继续让村民享受6折优惠的手续费。通过这种方式，鼓励本村20余家村民进驻工业园，并带动本村百余家农户成为企业的下游配套加工点的发展。这种集聚发展的方式，不仅延伸了本村的制衣产业链，迅速带动了本村村民共同致富，还让村集体收入快速增长，2010年全村村集体收入达到3100万元，成为园洲镇村集体收入最多的村。

　　下南村充分利用区位优势，发展商贸业，全村统一经营村内集体建设用地。早在90年代开始，对全村经营性土地进行股份制改革，让村民成为村集体经济的股东，共享村集体经营性土地的产权收益。下南村利用紧邻园洲镇商贸中心的区位优势，积极规划建设集体厂房和商铺，全村用于企业和商贸的集体建设用地达375亩。目前已成功引入1000多个工商实体，每年村集体经济收入2000余万元。

二、取得的成效

　　1、城市雏形显现。在园洲镇实施镇村共同开发20年中，由镇、村相继投入的基础配套设施建设资金超过30亿元，城镇面貌发生了巨大的变化。形成了双中心的“三轴四线——双中心”城镇结构，成功打造以松河为中心的河南区5分钟、河北区10分钟到达镇中心区生活圈。从镇区形态和公共服务配备的水平上看，园洲镇俨然一座小城市：一、镇区面积较大，已成为区域发展的次中心城镇。城区规划面积31平方公里，其中建成区面积为20平方公里，由于该镇绿化和集镇公共服务设施配套较完善，相邻乡镇较多企业老板到该镇居住。二是人口众多。总人口近20万人，本地常住人口6.7万，外来人口约13万人（港、澳、台和海外侨胞近6万人）。三是经济发展良好，镇、村和农民比较富裕。2010年，全镇工农业总产值78.9亿元，财政税收2.8亿元，按地方的财政收入分配体制，本镇可支配财政收入1200万元，村级集体经济年收入3.11亿元。

　　2、产业快速集聚。镇村共同开发很快盘活了园洲镇的土地资源的利用效率，促进了城镇经济发展。园洲镇区主干道兴园路两旁商业、工业蓬勃发展，外资企业、乡镇企业如雨后春笋般出现，1999年全镇乡镇个体工商业从80年代的几家发展到1270家，“三资”企业从无发展到18家，“三来一补”企业从无到255家。迅速形成了以服装、染织、电子、印刷为主导的四大产业，1999年实现工业总产值8.9亿元，比1979年增长1000倍，实现了从农业镇向工业镇的转变。

　　3、公共事业发展迅速。镇村共同开发不仅促进了全镇经济的发展，也成功推动了社会事业的发展。在教育事业方面，1999年全镇中小学全部实现了楼房化，累计新建校舍建筑面积10万平方米，新建教师宿舍2万平方米，总投资达8700万元，园洲成为当时全市拥有市一级学校数量最多的乡镇；在医疗卫生方面，园洲镇人民医院硬件与软件都相当完备，是博罗县各乡镇医疗卫生条件较好的医院，CT科、妇产科成为附近乡镇中的特色门诊。全镇共有各类诊所43家，药店20家，覆盖全镇各村，形成了强大的医疗保健网络，方便了群众求医问药。

　　4、村集体经济收入可观，村民收益颇多。上南村2010年全村集体收入3200多万元，平均每个村民每年从集体经济中分得约3000元左右的分红，2010年开始上南村陆续投资2亿元建设830多套住宅，无偿分配给村民居住，60岁以上的村民每月可领取600元养老金。下南村2010年集体经济纯收入1800多万元，其中1100万元用于村民集体分红，平均每个村民每年可获7200元的集体分红，60岁以上老人每月获取2000元生活补贴，村民子女幼儿园至初中教育费用全部免除，考上高等校的学生可获4000-8000元的奖学金，参军的青年每年得到7000元补助金。

三、存在的问题

　　园洲镇实施了近20年的镇村开发模式，避免了很多城市出现的征地矛盾，镇政府与村集体共同开发，同样的地段享受基本相同的开发权和收益，镇村经济社会都得到了同步发展。但是这种同地享受的权利是有局限的，主要表现在以下几个方面：

　　（一）建设用地的用途问题。《土地管理法》第34条规定农村集体建设用地只允许变更为工业用地，不允许变更为商业用地。园洲镇上南村与镇共同开发的工业园区与镇开发的工业园区，在吸引力方面基本一致。但是共同开发的商业性用地，上南村开发的商务大楼相比镇开发的商务大楼，吸引力就打了较多的折扣，原因是上南村开发的商务大楼用地性质是集体建设用地，不能办理商业用地的使用权证，导致企业无法办理合法的经营登记牌证，企业用物业做抵押申请贷款，也只能按工业用地申请。

　　（二）城镇建设管理权限问题。镇村共同开发的模式在广东实施地很普遍，但是这种模式仍然是由镇政府通过镇政府文件明确的，更高一级的政策法规并没有明确，在实施过程中，监管执法权的行使主体与政策制定主体错位。规划与建设执法权一般乡镇并不具备，但是在镇村共同开发过程中，很多地方面临村民抢建违章建筑的问题，镇政府不能依法监管和执法，镇以上政府对镇村共同开发的建设没有相关的政策法规可依。在实施和管理过程中，存在不按要求实施，政府束手无策的尴尬局面。

四、政策建议

　　1、推广村镇共同开发模式，完善相关体制机制。完善村镇统一规划、共同开发的政策。允许适当比例的集体建设用地发展商业，建议调整《土地管理法》，允许农村集体建设用地发展商业，对依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，允许其办理集体商业用地使用权证，并允许其享受经营性用地的相关权益，鼓励农村集体经济组织发展商业。

　　2、理顺镇村规划及建设管理制度。允许部分村集体建设用地参与抵押等融资方式。出台集体土地及房屋征收的相关文件，允许城镇规划区内的村集体参与城镇开发，并依据村集体土地占总开发面积的比例，依照国有土地出资入股的形式建立土地出让收益的镇村分配机制。为了增强村集体参与政府对土地的调控能力，提高土地利用效率，鼓励有条件的地区对集体建设用地也试行收储制度，提高规划的引导作用，让镇村开发模式成为统筹城乡发展的有力抓手。

    3、 建立“同地同权”的体制机制。赋予乡镇一级政府相关的权限，增加环境和资源保护、城乡建设和监察的权限。让乡镇行使一个相对完整的行政权力，建立权责对等的基层政府管理体制。

（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心《全国城镇发展改革试点经验总结资料汇编》，摘编转载请注明出处，城市中国网）

（责任编辑：竹马米良）

看不明
希望有人解读一下

子善 发表于 2013-7-17 20:42
看不明
希望有人解读一下

国家发改委城市和小城镇改革发展中心推出的全国城镇发展改革试点经验总结系列报道，以期为全国城市和小城镇改革发展提供启示和借鉴。
是将园洲的发展经验提供给国内的城镇启示和借鉴。

我觉得一个城镇的发展，平衡好镇村组三级的利益很重要，不然的话镇老是想算村组的土地，而村组老是提防镇来征地。

发展同时，要尽量避免污染环境，破坏生态！
要不然，得不偿失！

1.成功打造以松河为中心的河南区5分钟、河北区10分钟到达镇中心区生活圈?是不是打错了？还真没听过，是沙河吗？2.上南村2010年全村集体收入3200多万元，平均每个村民每年从集体经济中分得约3000元左右的分红，我印象绝对没有那么多！

已阅。

明明德 发表于 2013-7-18 21:06
1.成功打造以松河为中心的河南区5分钟、河北区10分钟到达镇中心区生活圈?是不是打错了？还真没听过，是沙河 ...

60岁一下的人一年2500元，而60岁老人每个月几百元，比60岁一以下的多，平均起来3000元是差不多了。

明明德 发表于 2013-7-18 21:06
1.成功打造以松河为中心的河南区5分钟、河北区10分钟到达镇中心区生活圈?是不是打错了？还真没听过，是沙河 ...

按2011年的惠州新闻和园洲镇政府的说法是：“2010年上南村集体纯收入是2120多万元”。
这个数据和沙河的名字确实有误。

我看了两次都是瞒查查，读的书少哦！！
只有第一个明白。73分成，哎
政府从来都不是以营利为目的的。
我吃的不是政府恩赐的，是自己挣来的。作为公民，没有必要对政府感恩。

有没有这么多，怎么没见到分经有这么多呢！好像去年我家每人一看500吧

312930663 发表于 2013-7-19 09:48
有没有这么多，怎么没见到分经有这么多呢！好像去年我家每人一看500吧

有这回事？

312930663 发表于 2013-7-19 09:48
有没有这么多，怎么没见到分经有这么多呢！好像去年我家每人一看500吧

现上南村为村民出资购买养老保险、医疗保险、农民征地保险，每位60岁以上的村民每月可取得340元保险金。每年人口款可以分到 ￥2400元/年/人，老人金 ￥800元/月/人。
以上是镇正虎说的。

312930663 发表于 2013-7-19 09:48
有没有这么多，怎么没见到分经有这么多呢！好像去年我家每人一看500吧

现上南村为村民出资购买养老保险、医疗保险、农民征地保险，每位60岁以上的村民每月可取得340元保险金。每年人口款可以分到 ￥2400元/年/人，老人金 ￥800元/月/人。
以上是振正虎讲的。